Трохи більше ніж рік тому були сформовані в нинішньому складі органи прокурорського самоврядування: Рада прокурорів України та Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів (надалі – КДКП або Комісія). Ідея запровадження таких інститутів є одним з важливих етапів формування прокуратури європейського зразка, хоча, враховуючи процедуру формування цих органів, варто відзначити, що у наших реаліях вона, на жаль, була реалізована «як завжди».
Що стосується інших змін, зараз керівники органів прокуратури позбавлені монопольного права притягувати підлеглих прокурорів до дисциплінарної відповідальності, або ж навпаки – за бажанням «прикривати» їх від обґрунтованих скарг про вчинення дисциплінарних проступків. Функція здійснення дисциплінарного провадження стосовно усіх без винятку прокурорів (хоча «рівніший серед рівних», все ж знайшовся) тепер належить КДКП – колегіальному органу, який повинен неупереджено розглядати дисциплінарні скарги на прокурорів, з однієї сторони забезпечуючи заслужене покарання у випадку вчинення проступків, а з іншої – захищаючи прокурорів як від свавілля керівників, так і від безпідставних та необґрунтованих скарг.
Інквізиційна змагальність чи змагальна інквізиційність
Усі дисциплінарні скарги, які подаються до КДКП, автоматично розподіляються між членами Комісії. За результатами вивчення отриманої скарги член Комісії приймає рішення про відкриття дисциплінарного провадження або про відмову у його відкритті.
Відмовити у відкритті дисциплінарного провадження Закон України «Про прокуратуру» (надалі – «Закон») дозволяє лише у таких випадках:
• якщо скарга не містить конкретних відомостей про наявність ознак дисциплінарного проступку (саме ознак, а не доведеного факту вчинення проступку);
• скарга є анонімною; скарга подана з підстав, не передбачених Законом;
• особа, стосовно якої подано скаргу, більше не є прокурором.
У випадку прийняття рішення про відкриття дисциплінарного провадження член Комісії проводить перевірку обставин, повідомлених у скарзі, за результатами чого готує вмотивований висновок про наявність або відсутність дисциплінарного проступку прокурора. Такий висновок передається на розгляд Комісії, на засідання якої запрошуються як особа, що подала скаргу, так і прокурор, стосовно якого відкрито дисциплінарне провадження.
В Законі визначено, що розгляд висновку Комісією відбувається на засадах змагальності, щоправда в даному випадку цей принцип інтерпретовано доволі своєрідно – Комісія заслуховує пояснення прокурора, стосовно якого здійснюється дисциплінарне провадження, та члена Комісії, який готував висновок. За необхідності Комісія може заслухати і пояснення інших осіб, до яких, очевидно, належить і скаржник, який також запрошується на засідання. Отже, скаржник не розглядається як повноцінна сторона дисциплінарного процесу, а лише як особа, яка надала Комісії певну інформацію. Більше того, сама Комісія в даному випадку не є безстороннім арбітром, який оцінює аргументи скаржника та прокурора (що є основною характеристикою змагального процесу), а виступає у двоякій ролі і «обвинувача» і арбітра (що характерно для інквізиційного процесу).
Тим більше не виправданим такий підхід виглядає у випадку розгляду скарг, поданих адвокатами, керівниками органів прокуратури або іншими фахівцями у сфері права, які самі могли б (і часто бажали б) особисто підтримувати доводи своїх скарг.
Тут бачу, тут не бачу
Згідно Закону прокурора можна притягнути до дисциплінарної відповідальності фактично за три групи порушень:
• неналежне виконання службових обов’язків (у тому числі зволікання з розглядом звернень, розголошення охоронюваної законом таємниці, порушення правил внутрішнього службового розпорядку, втручання у роботу інших прокурорів та незаконний вплив на них, порушення презумпції невинуватості);
• порушення вимог стосовно етичної поведінки прокурорів (грубе порушення правил прокурорської етики; вчинення дій, які порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його необ’єктивності, неупередженості та незалежності, або у чесності та непідкупності органів прокуратури загалом, або ж допущення менш тяжкого порушення етичних вимог два і більше разів за рік);
• порушення визначеного порядку подання майнової декларації.
У рамках кримінального провадження прокурором можуть бути вчинені усі перелічені дисциплінарні проступки за виключенням пов’язаних з обов’язком декларування майнового стану. Будь-хто, кому стало відомо про вчинення прокурором дисциплінарного проступку, може звернутись до КДКП з відповідною дисциплінарною скаргою.
Однак, абз. 2 ч. 1 ст. 45 Закону містить застереження про те, що рішення, дії чи бездіяльність прокурора в межах кримінального процесу можуть бути оскаржені виключно в порядку, встановленому Кримінальним процесуальним кодексом України (надалі – «КПК»). І лише у випадку, якщо за результатами розгляду скарги на рішення, дії чи бездіяльність прокурора в межах кримінального процесу буде встановлено факти порушення ним прав осіб або вимог закону, таке рішення суду може бути підставою для дисциплінарного провадження.
На перший погляд, ця норма виглядає доволі логічно і в дусі концепції змагальності сторін у кримінальному процесі – якщо існує визначена відповідним процесуальним законодавством процедура оскарження дій чи рішень прокурора, то без її проходження заявляти про вчинення ним дисциплінарного проступку і ініціювати відкриття дисциплінарного провадження було б, як мінімум, передчасним.
Однак, у статті 303 КПК визначено вичерпний перелік рішень, дій та бездіяльності прокурора, які можуть бути оскаржені до суду під час досудового розслідування. При цьому у частині 2 цієї статті прямо визначено, що скарги на будь-які інші рішення, дії чи бездіяльність прокурора не розглядаються під час досудового розслідування та можуть бути лише предметом розгляду під час підготовчого провадження у суді після закінчення досудового розслідування.
При цьому стаття 219 КПК визначає значно триваліший строк досудового розслідування (до дванадцяти місяців з дня повідомлення особі про підозру, а також з можливістю фактично необмеженого продовження до моменту повідомлення про підозру) у порівнянні з граничним строком притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності, визначеним у ч. 4 ст. 48 Закону, який не може перевищувати одного року з дня вчинення проступку. У зв’язку з цим стосовно будь-яких процесуальних рішень, дій, чи бездіяльності прокурора, можливість оскарження яких під час досудового розслідування прямо не передбачена процесуальним законом, існуючий на даний час формат дисциплінарного провадження навряд чи можна назвати належним та ефективним механізмом захисту порушених прав та способом своєчасного притягнення до відповідальності за допущені дисциплінарні проступки.
За такою логікою у значній частині випадків до моменту виникнення навіть теоретичної можливості оскаржити в суді відповідні дії чи рішення прокурора реальна можливість притягнути його до дисциплінарної відповідальності уже буде втрачена. Крім того, після закінчення досудового розслідування сторона захисту буде зосереджена на реалізації судової стратегії для захисту від висунутих обвинувачень по суті і питання притягнення прокурора за неналежні дії (які були вчинені за декілька місяців до того) до дисциплінарної відповідальності втратить будь-яку актуальність та суспільне значення.
Ще більше питань виникає у випадку неетичної поведінки прокурора, яка прямо не утворює будь-яких процесуальних дій чи рішень, які могли б бути оскарженими в рамках кримінального процесу. Логічно, що на такі випадки дія ч. 1 ст. 45 Закону не повинна розповсюджуватись та відповідні дисциплінарні скарги повинні розглядатись в загальному порядку.
Однак, на практиці, на жаль, члени Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів використовують будь-яку можливість для того, щоб відмовляти не просто у притягненні прокурорів до відповідальності, а навіть у відкритті дисциплінарних проваджень в усіх випадках, де оскаржувані дії були вчинені посадовою особою, яка виконує функцію прокурора у кримінальному провадженні.
Зважаючи на те, що уже зараз основоположною функцією органів прокуратури є реалізація повноважень у кримінальному провадженні, а філософія законодавчих змін передбачає подальше поступове скорочення активностей прокуратури поза межами кримінального процесу, таке обмеження виглядає ще більш критичним.
Реальний випадок – прокурор, вирішуючи питання про застосування заходів забезпечення у кримінальному провадженні, неодноразово повідомляє суду відверто недостовірну інформацію стосовно фактичних обставин справи (про кваліфікацію діянь, про перелік раніше покладених додаткових обов’язків, про кількість і реквізити документів для виїзду за кордон, про здійснення банківських транзакцій). До того ж щоразу така інформація виявляється «викривленою» на користь позиції сторони обвинувачення. Неправдивість інформації прокурора кожного разу є очевидною та підтверджується доказами, наявними у сторони захисту. Суд приймає рішення по суті клопотань, не враховуючи неправдиві відомості, повідомлені прокурором, однак і не надаючи їм жодної оцінки у відповідних ухвалах. На жаль, немає будь-якого способу оскаржити такі дії прокурора чи визнати надану ним інформацію недостовірною у сторони захисту в рамках кримінального процесу.
Відповідно до положень Кодексу професійної етики прокурорів, при здійсненні повноважень прокурор повинен:
• ставитися до людей справедливо;
• у прийнятті конкретних рішень прокурор повинен керуватися вимогами закону, морально-етичними принципами професії;
• прокурор повинен вживати заходів для гарантування права особи на справедливий судовий розгляд;
• прокурор зобов’язаний діяти справедливо та неупереджено;
• прокурор повинен постійно дбати про свою компетентність, професійну честь і гідність;
• своєю доброчесністю, принциповістю, компетентністю, неупередженістю та сумлінним виконанням службових обов’язків сприяти підвищенню авторитету прокуратури та зміцненню довіри громадян до неї;
• прокурор повинен здійснювати службові повноваження сумлінно, компетентно, вчасно і відповідально;
• при виконанні службових обов’язків прокурор має дотримуватися загальноприйнятих етичних норм поведінки, бути взірцем доброчесності.
Очевидно, що систематичне надання прокурором суду неправдивої інформації явно суперечить переліченим етичним принципам діяльності прокурорів та створює імідж як конкретного прокурора так і органів прокуратури загалом, який кардинально відрізняється від справедливого, компетентного та доброчесного образу, описаного у відомчих нормативних актах прокурорів.
Такі дії прокурора прямо суперечать міжнародним стандартам функціонування органів прокуратури. Зокрема, згідно пункту 20 Рекомендації Rec (2000) 19 Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам щодо ролі прокуратури в системі кримінального правосуддя, ухваленої Комітетом Міністрів Ради Європи на 724 засіданні заступників міністрів 6 жовтня 2000 року «під час судових розгляді прокурори повинні бути об’єктивними і справедливими. Зокрема, вони мають гарантувати, що суду надані відповідні факти і правові докази, необхідні для справедливого відправлення правосуддя».
При цьому за наведених вище обставин, при наявності доказів як мінімум неодноразової неетичної поведінки прокурора або неналежного виконання ним службових обов’язків, при тому, що такі дії ніяк не можуть бути оскаржені у рамках кримінального процесу та прямо порушують основні етичні засади діяльності органів прокуратури, членом КДКП прийнято рішення про відмову у відкритті дисциплінарного провадження за поданою скаргою через те, що «із наведених скаржником доводів та долучених документів не вбачається, що останній оскаржував до суду вищенаведені дії, а судом встановлено факт порушення прокурором прав осіб або вимог закону, що у свою чергу унеможливлює прийняття рішення про відкриття дисциплінарного провадження».
Дзен від КДКП – прийми і змирись
Але проблема своєрідного трактування та застосування норм законодавства далеко не єдина в дисциплінарній практиці КДКП загалом та у наведеній для прикладу ситуації зокрема. Відповідно до частини першої ст. 50 Закону прокурор може оскаржити рішення, прийняте за результатами дисциплінарного провадження, до адміністративного суду або до Вищої ради правосуддя (надалі – «ВРП») протягом одного місяця з дня вручення йому чи отримання ним поштою копії рішення. Норми такого ж змісту наведено у п. 148 Положення про порядок роботи Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів.
Таким чином, ані норми Закону України «Про прокуратуру», ані відомчого Положення про діяльність КДКП не визначають права особи, яка подала скаргу, оскаржувати в судовому порядку рішення Комісії за результатами розгляду дисциплінарної скарги, а тим більше – індивідуального рішення члена КДКП про відмову у відкритті провадження за скаргою.
Згідно ч. 10 ст. 78 Закону особа, яка подала дисциплінарну скаргу про вчинення прокурором дисциплінарного проступку, має право оскаржити рішення Комісії до ВРП лише за наявності дозволу Комісії на таке оскарження. Тобто, навіть саме право на подання такої скарги може виникнути лише з волі і дозволу Комісії, чиє рішення підлягає оскарженню.
Здавалося б – у підготовці тексту Закону України «Про прокуратуру» значну роль відігравали представники саме цього відомства, або наближені до нього народні депутати, а Положення про КДКП взагалі писали прокурори для прокурорів – тому очікувано, що у цих документах для прокурорів передбачено таку собі «теплу ванну» – значно ширший обсяг прав ніж для осіб, які викривають їх у вчиненні дисциплінарних проступків.
В цьому випадку хоча б судова система повинна була б виправити таку дискримінаційну практику і захистити права іншої сторони та забезпечити належну реалізацію принципу змагальності в дисциплінарному процесі. Як мінімум, виходячи з положень ч. 1 ст. 55 Конституції України, якою кожному гарантовано право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Однак, нещодавно Велика Палата Верховного Суду поставила крапку і на таких сподіваннях, коли постановою у справі № 9901/153/2851 залишила без задоволення апеляційну скаргу на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 9 січня 2018 року та визнала, що судом першої інстанції обґрунтовано було відмовлено у відкритті провадження у справі за позовом до КДКП про визнання незаконним та скасування рішення про відмову у відкритті дисциплінарного провадження проти прокурора.
У зазначеній постанові Велика Палата Верховного Суду констатувала, що особи, за дисциплінарною скаргою яких Комісія приймає рішення, не є суб'єктами дисциплінарного провадження і Законом не наділені правом на оскарження рішень Комісії як за результатами дисциплінарного провадження, так і стосовно вирішення питання про його відкриття. Більше того, Велика Палата Верховного Суду прийшла до висновку, що «саме рішення Комісії за результатами розгляду дисциплінарної скарги, хоч його і прийнято у зв'язку з дисциплінарною скаргою заявника, не створює для нього жодних юридичних прав та/чи обов'язків, а з огляду на завдання дисциплінарного провадження і правовий статус Комісії у цих правовідносинах рішення цього органу й не може порушувати особистих прав та/або інтересів заявника», а тому суд першої інстанції «дійшов правильного висновку про те, що цю адміністративну справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства».
Проте, суддя Великої Палати Верховного Суду Яновська О.Г. не погодилась з прийнятим рішенням, вказавши у своїй Окремій думці на те, що закриваючи провадження у справі з тих підстав, що справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду порушив право на судовий захист скаржника, що є порушенням норм процесуального права, оскільки іншого судового порядку оскарження рішення члена Комісії чинне законодавство не містить.
При цьому в окремій думці суддя Яновська О.Г. відзначила, що вважає висновки Великої Палати про те, що оскаржуване рішення Комісії не порушує особистих прав або інтересів позивача, хибними і такими, що суперечать принципам верховенства права та правової визначеності. Зокрема, суддею відзначено, що «кожен громадянин (особа) сподівається на добросовісне та правомірне здійснення прокурором … його процесуальної діяльності в межах КПК … Таким чином, звернення до Комісії з підстав порушення прокурором прав осіб та вимог закону забезпечує захист порушеного права громадянина (особи) на правомірну, добросовісну та кваліфіковану діяльність працівника державного органу, яким є прокуратура».
З огляду на зазначене, суддя Яновська О.Г. прийшла до висновку, що у даному випадку розгляд адміністративного позову стосувався захисту права на відповідний розгляд доводів скарги Комісією, з рішенням якої позивач не погодився, оскільки вважав, що наведені в його скарзі факти не перевірено належним чином, тому сподівався на судовий захист охоронюваного законом інтересу та судову перевірку рішення Комісії.
Як наслідок, суддя Яновська О.Г., не погоджуючись з позицією своїх колег по Великій Палаті Верховного Суду, прийшла до висновку, що наведені у апеляційній скарзі порушення, які призвели до неправильного та несправедливого вирішення справи, є достатньо обґрунтованими підставами для скасування ухвали Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду та направлення провадження за позовною заявою на новий розгляд до суду першої інстанції.
Однак, на жаль, враховуючи, викладену в Постанові Великої Палати Верховного Суду правову позицію, спрогнозувати рішення судів в усіх наступних спробах скаржників оскаржити рішення КДКП не важко.
Хто винен і що робити?
Отже, за участі органів прокуратури розроблені і прийняті нормативні документи, які значно обмежують скаржників у можливості реалізувати своє право на добросовісну і кваліфіковану діяльність органів прокуратури та, відповідно, оскарження дисциплінарних проступків прокурорів у випадку неналежного здійснення їхніх функцій; а в роботі КДКП не реалізовано принципу змагальності сторін, який декларується у Законі.
З іншої сторони, судова система не спромоглася захистити права скаржників у дисциплінарних справах проти прокурорів, натомість підтримала позицію органів прокуратури, яка зводиться до того, що єдиною функцією скаржника є повідомлення інформації про ймовірний дисциплінарний проступок, а що далі буде з такою інформацією скаржника нібито не повинно обходити взагалі.
На жаль, виглядає так, що без внесення змін в існуюче законодавство на даний час інші способи захисту прав осіб, які скаржаться до КДКП на незаконні чи неетичні дії прокурорів у кримінальному провадженні, не залишилось.
У випадку розроблення та ініціювання таких змін, варто хоча б врахувати такі моменти:
• по-перше, застереження, викладене у абзаці 2 ч. 1 ст. 45 Закону України «Про прокуратуру» варто, як мінімум, конкретизувати та застосовувати його виключно стосовно рішень, дій чи бездіяльності прокурора, які згідно положень ст. 303 КПК України можуть бути оскаржені під час досудового розслідування;
• по-друге, в законодавстві варто прямо передбачити можливість оскарження індивідуальних рішень члена КДКП про відмову у відкритті дисциплінарного провадження до ВРП; прибрати з Закону норму про обов’язкове надання згоди КДКП на оскарження її колегіальних рішень до ВРП; а також передбачити право осіб, які звертаються з дисциплінарними скаргами на прокурорів, оскаржувати до суду як рішення про відмову у відкритті дисциплінарних проваджень, так і рішення за результатами розгляду таких скарг по суті;
• також, варто передбачити обов’язкове заслуховування Комісією в рамках дисциплінарного провадження скаржника, якщо він або вона бажає висловити свою позицію, а не залишати це питання на розсуд Комісії, як це відбувається зараз.
До того часу, на жаль, доводиться констатувати, що у прокурорів в дисциплінарному провадженні неспівмірно більше прав, ніж в осіб, які викривають їхню неетичну або протиправну поведінку. А сама Комісія, схоже, більше тяжіє до статусу елемента ієрархічної структури органів прокуратури, ніж незалежного арбітра для вирішення питань дисциплінарної відповідальності прокурорів.
Опубліковано: "Юридична Газета", №26, 26 червня 2018 р.
Автор: Андрій Слюсар