Наприкінці січня колегія суддів Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду передала на розгляд Великої Палати справу за касаційною скаргою прокурора на судові рішення у справі проти Агрофірми «Каравай» та фізичної особи про визнання недійсним договору міни земельними ділянками сільськогосподарського призначення, прийняті судами з посиланням на рішення ЄСПЛ у справі «Зеленчук і Цицюра проти України».
Колегія вирішила, що справа містить виключну правову проблему, а також, що необхідно відступити від висновку Верховного Суду України, сформульованого в рішеннях, ухвалених ним у 2014-2016 рр., у справах щодо обміну земельних ділянок за так званою схемою «пай на пай». Велика Палата прийняла справу до розгляду. Тепер перед нею стоїть непросте завдання – вирішити виключну правову проблему та прийняти законне і справедливе рішення.
Чи врахує Верховний Суд рішення ЄСПЛ у справі «Зеленчук і Цицюра проти України»? Чи «відкриє» Велика Палата ринок землі. Чи зможуть всі охочі продати свою землю або обміняти паї на менші земельні ділянки з доплатою?
Передісторія питання
Влітку 2018 року Європейський суд з прав людини у своєму рішенні у справі «Зеленчук і Цицюра проти України» дійшов висновку, що Україна, продовжуючи мораторій на продаж земель сільськогосподарського призначення з 2001 року, не забезпечила справедливого балансу між загальним інтересом суспільства (запобігання надмірній концентрації землі в руках заможних осіб або ворожих сил, припинення їх обробки, бажання уникнути безземелля і зубожіння сільського населення) та майновими правами заявників, порушила ст. 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі-Конвенція). Після прийняття цього рішення, в судах загальної юрисдикції з’явилося декілька справ (про оскарження відмови нотаріуса посвідчити договір купівлі-продажу земельної ділянки сільськогосподарського призначення, про визнання недійсними договорів міни земельними ділянками), вимоги в яких ґрунтуються, зокрема, на рішенні ЄСПЛ у справі «Зеленчук і Цицюра проти України». Серед них міститься справа № 227/1506/18.
Суть справи
Прокурор звернувся до суду з позовом в інтересах держави, які він вважає є порушеними укладенням відповідачами (ТОВ «Агрофірма» «Каравай» та фізичною особою) договору міни земельних ділянок всупереч п. 15 розд. Х «Перехідні положення» Земельного Кодексу України, який встановлює мораторій на відчуження земельних ділянок, оскільки за умовами договору власники земельних ділянок передали один одному у власність належні їм земельні ділянки, які не є земельними частками (паями) та складовими єдиного масиву.
Суд першої інстанції дійшов висновку, що оспорюваний договір міни не суперечить пп. «б» п. 15 розд. X «Перехідних положень» Земельного кодексу України та відповідає приписам Цивільного кодексу України, оскільки його умови у повному обсязі виконані сторонами договору, а процедура міни земельних ділянок є законним правом сторін – власників земельних ділянок, а також на підставі їх вільного волевиявлення може бути використане ними за взаємною згодою. Також суд дійшов висновку, що правова позиція Верховного Суду України у справі № 6-464цс16 (про правомірність обміну земельними ділянками за схемою «пай на пай») не повинна враховуватися під час розгляду цієї справи, оскільки обставини справ є різними. Окрім того, посилаючись на рішення у справі «Зеленчук і Цицюра проти України», суд констатував, що заборона внесення права на земельну частку (пай) до статутних капіталів господарських товариств та відчуження земельних ділянок, яка діє з 2001 року, є непропорційним обмеженням права приватної власності на землю та права на підприємницьку діяльність. З огляду на зазначене, суд першої інстанції прийняв рішення, яким відмовив прокурору у позові.
Апеляційний суд залишив рішення суду першої інстанції без змін. При цьому, суд апеляційної інстанції зазначив, що попередні позиції Верховного Суду України у подібних правовідносинах не є підставою для скасування рішення суду першої інстанції, оскільки ці правові висновки зроблені до ухвалення Європейським судом з прав людини рішення у справі «Зеленчук і Цицюра проти України». Також апеляційний суд вказав, що суд першої інстанції не робив жодних висновків щодо невідповідності Земельного кодексу України Конституції України, натомість, зробив правильний висновок про відсутність підстав для втручання держави у право особи на мирне володіння своїм майном.
Прокурор звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою. Касаційний суд прийняв скаргу, однак передав справу на розгляд Великої Палати. Передання справи на розгляд Великої Палати колегія суддів мотивувала двома підставами. По-перше, необхідністю відступу від позиції Верховного Суду України про можливість обміну земельних ділянок лише за так званою схемою «пай на пай». По-друге, виключною правовою проблемою, а саме необхідністю формулювання позиції, відповідно до якої охочі продати землю мали б довести, що їхня справа аналогічна справам «Зеленчук і Цицюра проти України» та отримати від суду дозвіл на її продаж.
Чи повинен Верховний Суд враховувати рішення ЄСПЛ у справі «Зеленчук і Цицюра проти України»? Чи може Верховний Суд не застосувати п. 15 Перехідних положень Земельного кодексу України під час розгляду справи?
Ратифікуючи Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод, Україна визнала на своїй території дію ст. 46 Конвенції щодо визнання обов'язковою юрисдикції Європейського суду з прав людини в усіх питаннях, що стосуються тлумачення і застосування Конвенції (п. 1 Закону України «Про ратифікацію Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, Першого протоколу та протоколів № 2, 4, 7 та 11 до Конвенції»).
Ст. 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» визначає, що під час розгляду справ суди застосовують Конвенцію та практику Європейського суду як джерело права. Подібне за змістом положення міститься у ст. 10 Цивільного процесуального кодексу України (далі-Кодекс): «Під час розгляду справ суд застосовує Конвенцію, протоколи до неї та практику Європейського суду з прав людини як джерело права».
При цьому вважається, що рішення Європейського суду з прав людини мають таку ж юридичну силу, як і сама Конвенція, оскільки при її тлумаченні, а також при тлумаченні будь-якого міжнародного договору, враховується практика застосування Конвенції, а юрисдикція Суду поширюється на всі питання щодо тлумачення і застосування Конвенції та протоколів до неї.
Таким чином, рішення Європейського суду з прав людини є частиною Конвенції, яка вважається частиною національного законодавства України, джерелом права, а тому повинні застосовуватись судами під час розгляду справ. Отже, Верховний Суд повинен врахувати і застосувати рішення ЄСПЛ у справі «Зеленчук і Цицюра проти України» у процесі розгляду справи.
Чи дає це Верховному Суду підстави не застосовувати п. 15 Перехідних положень Земельного кодексу?
Ч. 2 ст. 19 Закону України «Про міжнародні договори України» передбачається, що якщо міжнародним договором України встановлені інші правила, ніж ті, що передбачені у відповідному акті законодавства України, то застосовуються правила міжнародного договору. Ст. 27 Віденської конвенції визначає, що учасник міжнародного договору не може посилатися на положення свого внутрішнього права як на виправдання для невиконання ним договору.
Пленум Верховного Суду України у п. 4 Постанови № 9 «Про застосування Конституції України при здійсненні правосуддя» від 01.11.1996 р. вказав, що суд не може застосувати закон, який регулює правовідносини, що розглядаються, інакше як міжнародний договір.
Цивільний процесуальний кодекс України також визначає, що у разі невідповідності правового акта міжнародному договору, згода на обов’язковість якого надана Верховною Радою України, суд застосовує міжнародний договір України (ч. 8 ст.10 Кодексу).
Таким чином, якщо виходити з того, що рішення Європейського суду з прав людини є частиною Конвенції, а, отже, частиною національного законодавства України, а п. 15 розд. Х «Перехідні положення» Земельного кодексу України суперечить Конвенції, то Верховний Суд, здавалось б, повинен застосувати Конвенцію, врахувати рішення ЄСПЛ у справі «Зеленчук і Цицюра проти України» та не застосовувати п. 15 Перехідних положень Земельного кодексу.
Чи дійсно все так просто? Що встановив ЄСПЛ у своєму рішенні у справі «Зеленчук і Цицюра проти України»? Як суд повинен застосувати це рішення суд під час розгляду справи?
Свого часу Верховний Суд України у рішенні від 14.07.2005 р. та у Постанові від 06.02.2007 р. зазначив, що рішення Європейського суду з прав людини, якими надаються тлумачення та практика застосування положень Конвенції, є формою прецедентного права, що розширює нормативний обсяг Конвенції, встановлюючи нові загальнообов'язкові правила.
Деякі практики і науковці вважають, що рішення ЄСПЛ є частиною Конвенції, джерелом права, «мають обов’язкову силу для органів державної влади і покладають на них обов’язок у межах відповідної компетенції припинити порушення положень Конвенції» . Інші вважають, що «судовий прецедент в контексті рішень ЄСПЛ є тлумаченням Конвенції та не направлений на впровадження норм права, встановлення загальнообов’язкових правил поведінки, а тому не може ставитись в одну площину із законодавством» . Дехто стверджує, що «в романо-германській правовій системі мотивувальні позиції Європейського суду повинні займати місце поруч із законом» .
Таким чином, якщо навіть погодитися з тим, що рішення Європейського суду з прав людини у справі «Зеленчук і Цицюра проти України» є частиною Конвенції, джерелом права та має застосовуватися судом переважно перед нормами Земельного кодексу України, то одразу виникає питання про те, яку норму встановлює це рішення та повинен застосувати суд?
Адже в рішенні у справі «Зеленчук і Цицюра проти України» Європейський суд зазначив, що мораторій та його продовження мали підґрунтя у національному законодавстві, яке ніколи не визнавалося неконституційним. Суд визнав, що встановлення подібного обмеження у праві розпорядження заявників своїм майном є непропорційним переслідуваній урядом меті. Водночас Суд наголосив, що окреслена проблема стосується саме законодавчої ситуації, а тому Україна має вжити належні законодавчі та/або інші заходи загального характеру з метою забезпечення справедливого балансу між інтересами власників земель сільськогосподарського призначення та загальними інтересами суспільства відповідно до принципу захисту майнових прав згідно з Конвенцією. Суд не має визначати, яким чином потрібно врівноважити ці інтереси. Рішення суду не слід розуміти як таке, що зобов’язує невідкладно запровадити необмежений ринок земель сільськогосподарського призначення в Україні (п. 150 Рішення).
Отже, рішенням Європейського суду з прав людини у справі «Зеленчук і Цицюра проти України» не встановлено будь-якого загальнообов’язкового правила поведінки чи норми, яка б регулювала правовідносини, що розглядаються, інакше, ніж п. 15 розд. Х «Перехідні положення» Земельного кодексу України, та яка могла б бути застосована судом, на відміну від норми, що міститься у п.15 розд. Х «Перехідні положення» Земельного кодексу України.
Чи може Верховний Суд, враховуючи рішення ЄСПЛ, все ж таки не застосувати п. 15 Перехідних положень Земельного кодексу України під час розгляду справи?
Виходячи з норм чинного Цивільного процесуального кодексу України (ч. 6 ст. 10), єдиною підставою для незастосування судом норми закону під час вирішення справи є висновок суду про те, що такий закон суперечить Конституції України. У такому випадку суд має застосувати норми Конституції України як норми прямої дії та вирішити питання стосовно внесення до Конституційного Суду України подання щодо конституційності такого закону. Таким чином, лише якщо Велика Палата Верховного Суду зробить висновок, що п. 15 Перехідних положень Земельного кодексу України суперечить Конституції України, суд матиме підстави для незастосування цього пункту під час розгляду справи.
У зв’язку з цим, потрібно зазначити, що суддя Конституційного Суду України В.В, Лемак виклав окрему думку стосовно повторної відмови Конституційного Суду України у відкритті провадження за конституційним поданням народних депутатів України щодо відповідності Конституції України положенням п. 14, 15 розд. Х «Перехідні положення» Земельного кодексу України. Зокрема, суддя В.В, Лемак висловив думку, що, не зважаючи на те, що ступінь обґрунтування конституційного подання насправді бажає кращого, Конституційний Суд повинен був відкинути формальну оцінку рівня обґрунтування подання, адже мораторій встановлений довільно і без зазначення мети, що не може узгоджуватись з принципом верховенства права (ст. 8 Конституції України) та не узгоджується з ч. 3 ст. 13 Конституції України.
Отже, вважаємо, що, лише в тому випадку, якщо Велика Палата Верховного Суду дійде висновку про неконституційність мораторію, Верховний Суд зможе не застосувати п. 15 Перехідних положень Земельного кодексу України під час розгляду та вирішення справи. В усіх інших випадках ігнорування судом прямої законодавчої заборони (підґрунтя якої у національному законодавстві встановлено Європейським судом з прав людини), на нашу думку, суперечитиме принципу верховенства права, а законність такого рішення суду викликатиме сумніви.
Післямова
У рішенні у справі «Зеленчук і Цицюра проти України» Європейський суд вказав, що відсутність послідовності з боку органів влади при зміні обсягу та характеру мораторію створила невизначеність (п. 121 Рішення). Як наслідок, зазначена невизначеність, створена неодноразовими продовженнями мораторію, посилила покладений на заявників тягар. Здійснення однієї з основних складових їхнього права власності, права розпоряджатися своїм майном, стало предметом прийняття законодавства невизначеного змісту, прийняття, яке здійснювалося у спосіб, який вбачається непередбачуваним і недостатньо роз’ясненим. На практиці їхні права власності стали ненадійними та перестали бути невід’ємними (п. 146 Рішення).
Водночас, Суд наголосив, що вказана проблема стосується самої законодавчої ситуації, а тому Україна має вжити належні законодавчі та/або інші заходи загального характеру з метою забезпечення справедливого балансу між інтересами власників земель сільськогосподарського призначення та загальними інтересами суспільства.
Конвенцією і Законом України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» встановлено, що рішення Європейського суду з прав людини є обов’язковими для виконання. Законом також встановлено, що виконання рішення – це не лише виплата стягувачу відшкодування та вжиття додаткових заходів індивідуального характеру, але й вжиття заходів загального характеру, спрямованих на усунення зазначеної в рішенні системної проблеми та її першопричини, зокрема, внесення змін до законодавства та практики його застосування, забезпечення юридичної експертизи законопроектів тощо.
Формування позиції про можливість «отримання від суду дозволу на продаж земельної ділянки» (як про це зазначено в ухвалі колегії суддів Касаційного цивільного суду про передачу справи на розгляд Великої Палати) нагадує виконання рішення Європейського Суду, в той час як, його виконання мало б відбутись шляхом внесення змін до чинного законодавства, тобто шляхом усунення першопричини системної проблеми.
В практиці деяких держав відомі випадки визнання норм, що обмежують право власності на землю, неконституційними. Наприклад, у 2018 р. Конституційний Суд Грузії визнав неконституційними норми закону, що забороняли іноземцям набувати землю у власність. Проте нам не відомі приклади скасування судом прямої законодавчої заборони без визнання її неконституційною.
Отже, винесення Верховним Судом рішення та формулювання у ньому позиції, згідно з якою всі охочі продати землю повинні будуть довести, що їх справа аналогічна до справи «Зеленчук і Цицюра проти України» та отримати від суду дозвіл на її продаж, певною мірою, означатиме виконання судом рішення Європейського суду з прав людини. Однак залишається відкритим питання про те, чи можна буде вважати це виконання таким, що відповідає принципу розподілу влади (ст. 6 Конституції України), а також чи усуватиме таке виконання першопричину системної проблеми, встановленої судом у рішенні у справі «Зеленчук і Цицюра проти України».
Опубліковано: Юридична газета № 11, 19 березня 2019 р.
Автори: Олег Качмар, Олександра Бортман